改革开放以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。2019年4月，党中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，为推动城乡融合发展进行了顶层设计、描绘了新图景。如何理解和落实这一新图景？对此，我们需要进行深入分析，以更好地领会中央精神。

一、新高度：城乡融合发展事关现代化建设全局

习 近 平总书记在党的十九大报告中提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。在新时代建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，更好地处理工农关系和城乡关系，在一定程度上决定着我国建设社会主义现代化国家的成败，对于顺利实施乡村振兴战略和当前应对中美经贸摩擦等外部风险也有重要意义。

在我国的现代化建设中，农业现代化是薄弱环节。只有推动城乡融合发展，补上这一短板，才能实现“四化”同步。西方发达国家的现代化历时200余年，是工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺次发展的串联式过程。我国要在本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国，决定了现代化是工业化、城镇化、农业现代化、信息化、绿色化同步发展的并联式过程。对于拥有近14亿人口的大国来讲，在发挥好工业化总动力、把握好城镇化大趋势的同时，通过建立健全城乡融合发展体制机制来夯实农业现代化这个根基尤为重要。

由于欠账过多，基础薄弱，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，主要体现是乡村发展不充分，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。解决这个问题，不能就农业谈农业、就乡村谈乡村，必须走以城带乡、以工促农的路子，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为顺利推进乡村振兴提供制度保障。

提高城乡融合发展水平有利于培育强大国内市场、积极应对外部风险挑战。当今世界处于百年未有之大变局，现阶段集中精力办好自己的事情，培育强大国内市场，既能为经济发展与技术进步提供巨大潜力，也能为对外经贸磋商提供重要筹码。从消费看，当前5.6亿农民、2.3亿未落户城镇的常住人口人均消费支出分别仅为城镇居民的47%、68%，若能加快人口市民化、解除消费后顾之忧，消费支出将以几千亿元的规模逐年递增；乡村拥有优美生态和优质农产品，若能供应适合市民下乡消费的产品和服务，将释放出极为可观的增长潜力。从投资看，当前城乡基础设施和公共服务设施存在多处弱项、多块短板，农民人均公共设施投入仅为城镇居民的1/5，若能推动城乡基础设施和公共服务一体化发展，将开辟出巨大的投资空间。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，特别是推动乡村资源与全国大市场相对接，将有效提高供给质量、拓展需求空间，正是形成强大国内市场的重点所在。

二、新起点：新时代历史方位上的城乡融合发展

走城乡融合发展之路，必须向改革要动力。党的十八大以来，一系列重大改革举措相继推出，取得了历史性成就，新时代我国城乡融合发展站上了新起点。

家庭承包土地的确权登记颁证，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障。图为2018年10月20日，广西桂林市恭城瑶族自治县嘉会镇吉山村农民对土地承包经营权进行确认签字。中新社发 郑智敏/摄

——农业转移人口市民化取得重大进展，户籍制度改革持续深化，农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，9000多万农业转移人口成为城镇居民。

——农村土地制度改革取得新突破，农村承包地“三权分置”取得重大进展，农村宅基地“三权分置”改革方向已经明确，农村集体经营性建设用地入市制度在试点地区取得明显成效，大大提高了农村土地利用效率。

——城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，统一的城乡义务教育经费保障机制、居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立，城乡基本公共服务向着制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈出了一大步。

——城乡一体化基础设施建设取得显著成效，城乡基础设施统筹规划和多元投入机制正在探索并逐步完善，城市、小城镇和乡村基础设施的互联互通程度正在提高，农民生产生活条件得到很大改善。

——脱贫攻坚战取得决定性进展，农村贫困人口累计减少8239万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%，贫困地区农民人均可支配收入增速持续快于全国平均水平。

与此同时，我们也要清醒看到，城乡融合发展体制机制还不够健全，存在一些明显的制度短板和薄弱环节。

——城乡要素流动仍然存在障碍，城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡，导致人才、土地、资金等要素更多地单向流入城市，乡村发展缺乏要素支撑。

——城乡公共资源配置仍不合理，农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、短板依旧突出，如城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%，而农村仅为22%、60%。

——现代农业产业体系尚不健全，生产体系、经营体系和组织体系还不完善，农业的产业链短、附加值低、竞争力弱，农产品的阶段性供过于求和供给不足并存，供给质量和效益都亟待提高。

——农民增收长效机制有待完善，虽然城乡居民收入比从最高点的2007年3.14倍，持续下降到2012年的2.88倍，进而下降到2018年的2.69倍，但近几年的缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临比较大的挑战。

三、大方向：建立新型工农城乡关系

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要明确总体思路和顶层设计，以建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系为方向，以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点，持续发力、久久为功，为农业农村现代化提供可靠的制度保障。

财政补贴或转移支付是乡村发展政策的核心，必须更好发挥财政支农的先导作用。图为2019年6月28日，四川省广安市惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放首发仪式在广安区方坪乡人民政府举行，该乡磨盘村低保户邓德全正在喜滋滋地查看刚刚收到的资金信息。 中新社发 廖小兵/摄

坚持农业农村优先发展。我国处在城镇化较快发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势，但即使城镇化率达到70%，也还有4亿左右人口生活在乡村。这一国情决定了改革的大方向，是在顺应城镇化这个经济社会发展客观规律的同时，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，推动现代化城市发展与现代化乡村建设互促共进，既不断释放城乡经济的增长潜力，又不断缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，统筹满足城乡居民日益增长的美好生活需要，统筹提高城乡人民福祉。

找准体制机制障碍。建立健全城乡融合发展体制机制涉及城乡两个地理空间，涉及农民市民等多个群体，涉及“人地钱”等多种要素，是一项系统工程。改革需要在整体谋划、全盘考虑的同时，找准主要矛盾和矛盾的主要方面，找准关键的体制机制障碍，进行有针对性的攻关突破，进而以点带面、盘活全局。一方面，要发挥市场“无形之手”的作用，推动城乡要素自由流动和平等交换，促进乡村经济多元化发展；另一方面，要发挥政府“有形之手”的作用，推动城乡公共资源合理配置，促进城乡基本公共服务普惠共享和基础设施一体化发展，为城乡要素自由流动特别是要素入乡提供基础性支撑，最终实现农民收入的持续增长。

科学设计改革时间表。城乡融合发展体制机制改革既具有长期性特点，是将持续较长时期的历史任务；又具有差异性特征，需要考虑大部分东部沿海地区已处于工业化后期而很多中西部地区仍处于工业化中期的发展阶段差别。应科学合理设计改革的时间表和优先序，大体可划分为三个阶段，按照“三步走”：到2022年，城乡融合发展的体制机制初步建立，城乡要素自由流动的制度性通道基本打通，其中经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破；到2035年，城乡融合发展的体制机制更加完善，城镇化进入成熟期，基本公共服务均等化和农业农村现代化基本实现，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小；到2050年，城乡融合发展的体制机制成熟定型，城乡全面融合、乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。

守住底线红线。40多年前，我国从农村拉开了改革开放大幕，创造了令人瞩目的改革成就，成功经验之一就是始终坚持农民主体地位、维护农民权益。现阶段的城乡融合发展体制机制改革事关几亿农民利益，覆盖面广、影响面大。在推进体制机制破旧立新的过程中，需要传承既有的成功经验，处理好改革发展稳定的关系，既充分发挥农民主体作用，让农民切实得到改革红利；又充分尊重农民意愿，把不损害农民利益作为不可触碰的底线，为改革行稳致远提供支撑。同时，还必须守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破的底线，守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，高度重视和有效防范各类风险，坚决防止乡村繁荣了、产业兴旺了，但耕地减少了、土地浪费了、环境破坏了、乡愁没有了的情况出现。

四、政策核心：促进城乡要素自由流动和平等交换

生产要素是经济发展和产业升级的前提和基础。推进城乡融合发展，需要推进“人地钱技”等要素在城乡间双向自由流动，建立健全统一有序的城乡要素市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高要素利用效率和经济社会运行效率，促进新发展理念落地和经济高质量发展。

畅通城乡人口流动渠道。允许劳动力在城乡间有序流动，是顺应人口自主就业选择、提高劳动生产率的必要条件，也是提高人民福祉的必要措施。为此，需要统筹抓好农民进城和人才入乡两方面的工作。农民进城方面，需要健全农业转移人口市民化机制，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，通过建立“人地钱挂钩”等配套激励政策和农村“三权”自愿有偿退出机制，提高城市政府愿意吸纳落户和农业转移人口愿意在城市落户的“两个积极性”。人才入乡方面，需要建立相关激励机制，引导乡村打好“乡情牌”、念好“引才经”，鼓励本地外出的各类人才返乡创业兴业，建立城乡人才合作交流机制，并允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。破除农民进城和人才入乡的体制机制障碍，短期看能够立竿见影地释放经济增长潜力，中长期看能够畅通经济循环、提高人民生活水平。

深化农村土地制度改革。农村土地制度是我国的基础性制度之一，改革既要积极又要稳妥。农村承包地是粮食生产的命根子，必须确保中国人饭碗里主要装中国粮，落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善承包地“三权分置”制度，平等保护并进一步放活土地经营权，强化对农业的社会化服务。农村宅基地是保障农民住有所居的基础和农民最重要的财产载体，要探索宅基地“三权分置”制度，提高宅基地利用效率，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。农村集体经营性建设用地入市是释放农村土地价值的试金石、建立城乡统一建设用地市场的突破口，应依法合规允许就地入市或异地调整入市，并允许闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。推动上述改革措施落地生效，能够大幅提高土地资源利用效率，做到地尽其用。

强化乡村发展资金保障。乡村发展既需要引导市场资金积极投入，也需要投入财政资金以弥补市场失灵。财政补贴或转移支付是乡村发展政策的核心，必须发挥财政支农的先导作用，进一步加大财政资金投入，加强涉农资金的统筹整合，支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券，积极吸引社会资本投入。金融是乡村发展的催化剂，亟须健全适合农业农村特点的农村金融体系，建立乡村信用体系，扩大乡村抵押物范围，建立农业信贷担保体系，引导设立城乡融合发展基金，把更多金融资源配置到乡村。工商资本能把城市先进要素带入乡村，既要营造法治化便利化的基层营商环境，强化政策支持引导，激发工商资本入乡积极性；又要完善利益联结机制，让农民和村集体合理分享收益，不能富了老板、丢了老乡。以上述政策措施为施政重点，将破解乡村资金瓶颈，为乡村发展注入源头活水。

推动乡村优秀传统文化创造性转化、创新性发展，是助力乡村振兴的重要方式之一。近年来，河南省平顶山市宝丰县不断加大汝瓷文化产业发展力度，助力乡村振兴。图为2018年12月19日，河南省宝丰县非物质文化遗产（汝瓷烧制技艺）代表性传承人宋延宾（右）在教授徒弟拉坯。 中新社发 何五昌/摄

推动科技成果入乡转化。农业的根本出路在于科技。鼓励引导涉农科技成果入乡，关键在于推动科研院所面向市场需求开展技术创新，改革科研成果转移转化机制，把科研成果转化为实践成果，把专家成果体现在广阔的乡村土地上。要建立对涉农科研人员的激励机制，赋予科研人员科技成果所有权，建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，激发其活力动力和积极性。建立这些体制机制，将从根本上改变农业生产效率低下的问题，为发展现代农业插上科技的翅膀。

五、政策重点：促进城乡公共资源合理配置

乡村公共服务和基础设施是重要公共产品，也是乡村发展的明显短板。走城乡融合发展之路，需要加大对乡村的公共资源投入，推动公共服务和基础设施向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖，改善农民生活质量和承接城市要素下乡，为农业农村现代化提供有力支撑。

城乡基础设施建设事关城乡要素顺畅流动和乡村的产业发展、民生改善。近年来，我国农村公路的快速发展，增强了城乡互动，缩小了城乡差距，加快了城乡一体化进程。图为安徽省庐江县白（山）果（树）公路，路面平整、清洁、畅通。 中新社发 王闽/摄

推动城乡基本公共服务普惠共享。基本公共服务事关人民切身利益和社会公平正义，实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨是大方向。教育公平是社会公平的重要基础，要提高乡村教师岗位吸引力，推进优质教育资源在城乡间共享，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。乡村医疗卫生服务是农民生命健康的安全网，应增加基层医务人员岗位吸引力，推动职称评定和工资待遇向乡村医生倾斜，实现优质医疗资源在城乡间共享。社保制度对保障城乡居民基本生活、调节社会收入分配具有重要作用，必须完善城乡统一的居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险制度，推进低保制度的城乡统筹以及人身损害赔偿标准的城乡统一。实施好这些改革，能够有效解决城乡居民最关心、最直接、最现实的利益问题。

推动城乡基础设施一体化发展。城乡基础设施建设事关城乡要素顺畅流动和乡村的产业发展、民生改善，必须把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。统一规划就是以市县域为整体，统筹设计城乡路网和水、电、通讯、污水垃圾处理等设施。统一建设就是健全分级分类投入机制，政府主要抓道路、水利等公益性设施，市场主要着力于供电、电信和物流等经营性设施。统一管护就是区分公益性设施和经营性设施，由产权所有者建立管护制度、落实管护责任，保障设施长期发挥效益。实现城乡基础设施一体化发展，既能为乡村经济发展提供有力支撑，又能切实改善乡村的生产生活条件。

建立健全乡村治理体系。社会治理的基础在基层、薄弱环节在乡村，乡村治理事关党和国家大政方针的落实，事关农民主观能动性的调动和切身利益的保障。关键是建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，强化农村基层党组织的领导作用，发挥群众参与治理主体作用，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制，打造一门式办理、一站式服务、线上线下结合的村级综合服务平台，加快推动乡村治理体系和治理能力现代化。完善乡村治理体系，能够为乡村经济发展和社会稳定提供坚强的基层组织保障。

六、政策落脚点：促进农民收入持续稳定增长

“三农”问题核心是农民问题，农民问题核心是收入问题。提高城乡融合发展水平，需要多途径不断提高农民收入，持续缩小城乡收入差距，满足农民群众日益增长的美好生活需要，使其获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

提高农业劳动生产率。2018年我国农业增加值占GDP比重为7.2%，农业就业人员占比却高达26.1%，偏低的农业劳动生产率制约了农民增收。一方面是推动有能力在城镇稳定就业生活的农业转移人口市民化，减少乡村的剩余劳动力，使乡村劳动者拥有更多生产资料，进而推进适度规模经营、提升农业生产效率。另一方面是构建以现代农业为基础、新产业新业态为补充的多元化乡村经济，既以市场需求为导向健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进农业机械化全程全面发展；又构建农村一二三产业融合发展体系，健全乡村旅游和休闲农业等新业态，探索生态产品价值实现机制和文化保护利用机制，统筹提高乡村经济综合效益和农民收入。这是统筹提高农业竞争力和农民收入的治本之策，能够真正让农民的钱袋子鼓起来。

拓宽农民收入增长渠道。农民有工资性、经营性、财产性、转移性四方面收入，应针对不同收入特点分类施策。在工资性收入方面，落实农民工与城镇职工平等就业制度，加强对农民工的公共就业创业服务和职业技能培训。在经营性收入方面，完善财税、信贷、保险、用地等政策，加强职业农民技能培训，培育发展新型农业经营主体，提高农产品品质和附加值。在财产性收入方面，完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、继承权，探索集体资产保值增值多种实现形式，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。在转移性收入方面，履行好政府再分配调节职能，在统筹整合涉农资金基础上，探索建立普惠性农民补贴长效机制。做好上述几方面分类施策，能够为农民获得多元化收入提供体制机制保障，使农民更好分享改革发展成果。

推动城乡融合发展事关全局和长远，任务艰巨、责任重大。只要按照中央的顶层设计科学施策、攻坚克难，城乡融合发展的“三步走”战略目标就一定能够实现。

来源：《求是》2019/14 

作者：胡祖才　国家发展和改革委员会党组成员、副主任