摘 要：中国作为一个农业大国, 乡村治理精英在中国乡村发展过程中一直发挥着重要的作用。随着国家宏观制度安排的不断推演和乡村地区的不断发展, 不同时期的乡村治理精英类型也有所不同。当前, 国家进入了脱贫攻坚的关键时期, 乡村治理精英在原有“内生型”的基础上增加了驻村“第一书记”为代表的“嵌入型乡村治理精英”。各类乡村治理精英的行动逻辑表明, “能人型乡村治理精英”与“嵌入型乡村治理精英”的长期组合, 能够有效地巩固脱贫攻坚的成果, 助力乡村振兴的发展。

一、乡村治理与乡村治理精英

自古以来, 乡村社会有效治理的程度, 都是衡量国家能否实现“善治”的重要指标。在“皇权不下县”等传统治理思想影响下, 乡村社会治理有了较为灵活的空间。正如韦伯所说, 一个中国乡村只不过是“一个没有朝廷官员的自治的居民点”1。因此, 与国家治理其他层面相比较, 在乡村治理中更能体现国家与社会之间互动的张力。

乡村治理与乡村政治之间关系紧密。贺雪峰认为, 乡村政治是指乡村社会中存在的利益再分配斗争。2这包含着两个层面的关系:一是乡村展开的国家政治, 二是乡村社会内部展开的政治。乡村展开的国家政治是乡村治理的制度前提, 乡村社会内部展开的政治是乡村治理的实践空间。具体而言, 乡村社会作为国家治理的一部分, 其政治制度和政治实践受国家政治制度制约并按照国家政治制度的要求展开。与此同时, 国家给予乡村社会的自治空间, 使得乡村社会内部之间有了为达成利益分配最优化而进行斗争或是协商妥协的可能性, 进而实现乡村社会各方面力量的平衡。因此, 乡村政治之所以能够发生并得以发展, 归因于两个具体方面:其一从国家与乡村社会的关系来看, 当国家将乡村社会作为一个具有独立性和自主性的实体, 且通过乡村社会治理载体与农民打交道时, 乡村社会内部就有了政治, 就有了如何组织起来实现国家治理目标而进行协商和竞争的可能性;其二从乡村社会的内部来看, 乡村政治得以发生是乡村社会内部秩序构建的要求, 诸如内部如何提供公共品、如何筹资筹劳、如何监督落实等。由此可见, 乡村政治的运作过程其实就是乡村治理的过程, 乡村治理是乡村政治实践的具体表现。

国内关于“乡村治理”的一些研究认为, 乡村治理主要包括乡村秩序维护和乡村社会发展两个方面, 具体可以从宏观、中观以及微观三个层面展开。3徐勇指出, “治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节, 从而达到一定目的的活动”4。由此可见, 乡村治理主要蕴含了乡村社会中通过一定的权力配置和运作, 进而加强对乡村社会的管理和调节, 稳定乡村社会并推动其向前发展的一系列活动。乡村治理相对于乡村政治而言, 具有更强的实践性和操作空间, 对于其解释维度十分多样, 尤其对于由乡村治理所呈现出来的国家与乡村社会之间的关系, 学界的研究存在一定的分歧, 大致可分为两种观点。一为“乡村控制说”, 这种观点认为, 在中国的乡村中, 国家强化乡村社会的组织性, 将权力渗透到乡村社会之中, 通过制度构建借助代理人的权威来施压于乡村社会, 进而实现对于乡村社会的指导和监管, 稳定乡村社会秩序。5其中较具代表性的学者包括萧公权等人, 他们认为, 国家通过一系列的制度安排, 构建了一套完整的乡村控制体系, 来实现对于乡村社会的控制, 这其中包括了保甲体系、里甲体系、社仓、乡约等。6二为“乡村政权说”, 这种观点认为, 国家所赋予乡村社会的自主权能够使得乡村社会有效地实现对于政府的抗衡。韦伯在分析中国乡村社会的时候便持有这样的观点, 他强调乡村社会所拥有的自主性与世袭君主之间始终存在这一种抗衡的紧张关系, 乡村社会依靠宗族所建立起来的凝聚力, 在持续抵制着世袭君主权力的入侵。7蔡晓莉 (Lily L.Tsai) 认为, 当行政村的边界与宗族宗教社会边界重合的时候, “私性原则”转化为“公共规则”, 乡村社会的治理便是基于两种规则的重合。8但无论是强调国家权力对于乡村社会的渗透还是注重乡村社会对于国家权力的抵抗, 两者都有一种相通的视角, 那就是国家与社会的二分对立视角。

然而, 乡村治理是实现乡村政治的实践。任何实践都有其内在的逻辑过程和参与主体, 因此单纯地从国家与社会的二分视角去分析乡村治理, 难以解释乡村治理的复杂性, 更难以将乡村治理过程的生动性表现出来。对于乡村治理的界定, 更应该倾向于李怀印的解释, 即“实体治理”。所谓“实体治理”, 强调政府目标与地方非官方制度安排的融合。政府与社群共同参与, 官方职能与地方制度安排交织在一起。国家的首要目标是在不危及地方稳定的前提下确保社会治安的维持和国家的财政需求得以满足。9依据“实体治理”这一概念, 在中国, 乡村治理包含着国家理性的正式制度构建和乡村源生的非正式制度两个方面, 在多方主体的共同作用下, 完成乡村社会的治理, 实现乡村社会的发展。具体而言, 国家理性的制度构建为乡村社会的治理提供了方向性的引导和框架性支持, 乡村社会在治理过程中的具体实践则依据地方实际和治理经验传统, 展现乡村自治的灵活性和多样性。在这一解释维度下的中国乡村治理, 充分体现了中国政治制度所蕴含的国家政策持续性和乡村发展经验多样性的两种优势, 同时也是中国区别于世界其他国家乡村治理的优越性。

理解乡村治理精英的前提是厘清精英的概念。作为精英主义理论的早期代表帕累托认为, 在资源分配不平等的社会中, 总存在着被统治的广大群众与占统治地位的一少部分人之间的分离和某种意义上的对立, 后者就称为“精英”10。韦伯、熊彼特等人则从民主政治出发, 论证了精英民主的政治合理性, 认为民主是一种方法和程序, 而精英是民主政治的获胜者。11在程序民主的影响下, 罗伯特·达尔提出了多元民主理论。他认为, 多元政治是“精英人物统治和民主相结合的制度”, “一个政体的民主性质是由多重的集团或多重的少数人来保障的”。12精英则是在民主环境下人民参与政治的少数代表, 人民在民主中不可能直接参与政治, 而是通过成为某些政治集团中的一员来参与政治。在这些利益集团中, 只有少数积极分子成为政治领袖, 他们成为了活跃在政治舞台上的精英。

如帕累托所说, 人类历史就是少数精英轮回更替的长篇史诗, 除了偶然的间断外, 各民族始终是由精英统治着。13乡村治理亦是如此, 在中国传统社会中, “皇权止于县政”治理特点为乡村社会留足了一定的“自治”空间, 乡村治理精英成为这一“自治”空间的治理人。本文所涉及的乡村治理精英在价值取向上与西方学界所表述的精英具有一定的相通之处, 是一个价值中性的概念, 即无关乎好人与坏人, 凡是能够在乡村社会中依靠个人能力及社会资源等方面优势, 通过相应程序获得治理乡村社会权威进而从事乡村治理的人, 均可以称之为“乡村治理精英”。但与西方不同的是, 受制度安排、具体实践以及特定地理人文等条件的影响, 中国乡村治理精英不仅仅是民主政治发展的产物, 同时也是国家治理模式发展转型在乡村治理层面的生动体现。因此, 研究中国乡村治理精英, 需要在国家治理能力现代化转型的大背景下重新审视精英类型及其行动逻辑。

关于乡村治理精英的类型划分, 国内学者存在一些不同的观点, 其中较具代表性的有党政精英、经济精英和社会精英之分, 也有治理精英和非治理精英之分, 还有体制内精英和非体制内精英之分。14上述乡村治理精英类型的划分, 有助于我们理解乡村精英在乡村社会中的作用。但是, 作为一种结构性视角, 这些划分方式未能充分揭示出乡村治理精英作为国家与乡村社会之间联结所具有的博弈属性。尤其是随着当前我国乡村社会的不断发展, 单纯从结构视角划分乡村治理精英的类型, 不足以充分展现乡村治理精英对于国家和乡村社会之间的联结作用, 以及由此而呈现出来的乡村治理精英类型的多样性。因此, 本研究在重新审视乡村治理逻辑的基础之上, 依据乡村治理权威来源, 将乡村治理精英划分为“长老型”“任命型”“能人型”和“治理型”四个子类别 (图1) 。通过这种划分, 能够更加清晰地呈现以乡村治理精英为纽带, 所构成的国家与乡村社会之间的联结关系。

图1 中国乡村治理精英类型划分

总体上看, 现阶段我国乡村治理精英可以分为“内生型乡村治理精英”和“嵌入型乡村治理精英”两大类。其中“内生型”是指源于乡村社会内部的治理精英, 诸如村支部书记、村主任、大队会计、村妇女主任等。纵观我国乡村治理事业的历史沿革, “内生型乡村治理精英”表现出了强大的生命力, 长期占据乡村社会治理主导地位。但在不同的历史时期, “内生型乡村治理精英”获得权威的来源不同, 使其大致经历了“长老型-任命型-能人型”这样一个发展历程。特定历史条件下所形成的特定类型, 并没有随着这一历史时期的结束而退出历史舞台, 而是经过不断的历史积累, 在当前乡村社会治理中呈现出了“齐头并进”的局势。“嵌入型”则是指产生于乡村社会以外, 在国家制度安排下进入到乡村社会, 从事乡村治理的精英, 诸如大学生村官、驻村第一书记等。作为自上而下制度设计的产物, “嵌入型乡村治理精英”产生和发展演变往往与国家政策紧密结合, 因此表现出明显的制度要求和时代特征。尤其在当前国家治理能力转型过程中, “嵌入型乡村治理精英”作为国家干部队伍中的一个群体, 被赋予了推动乡村社会治理能级提升和实现个人能力提升的“双重使命”。

二、乡村治理精英的行动逻辑

由于获取权威的方式不同, 不同类型乡村治理精英所采用的治理方式不尽相同, 由此而产生的国家与乡村社会之间的联结程度也存在明显差异。梳理不同类型乡村治理精英的行动逻辑, 就是展现在中国乡村社会这样一个“自治”空间里, 国家与社会之间的一种动态性联结, 从而在论证“中国特色”国家与社会关系的同时, 能够为解释“国家-社会”理论提供一个新维度, 即国家与社会并不是完全二元对立的, 依托特定群体或者组织的综合力量能够实现国家与社会之间的一种动态性联结和平衡。

对于不同类型的乡村治理精英的行动逻辑, 可以重点从权威来源和治理结构两个方面分析不同乡村治理精英的行动逻辑, 并探讨在当前乡村社会转型过程中他们所面临的治理困境。

(一) “内生型乡村治理精英”的行动逻辑

1.“长老型乡村治理精英”:双重代理与血缘主导的治理结构

“长老型乡村治理精英”与中国传统礼法文化密不可分。中国传统政治制度的行政建制向来以县为基层单位, 县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序, 推行教化。由此, 县以下的乡村以宗族关系为纽带, 形成了一种经济与政治结合的社会组成体。15直到今天, 在中国的乡村社会地区依旧大量存在长老型乡村治理精英。在漫长的历史过程中, 乡村社会的编制不断更新和完善, 主体参与者也随之不断变化, 但是从事乡村社会治理的主体始终保持着“乡村绅治”的鲜明特点。

“长老型乡村治理精英”的权威主要来源于同一宗族内部的凝聚力。作为血缘和地缘结合的产物, 宗族内推选出来的治理精英经由国家认同后获得了相应的合法性权威, 从事乡村治理。一个宗族中产生治理精英就意味着另外一个或者其他几个宗族在乡村治理中失去了主导的话语权, 进而在农村社会中会出现“一家独大”或者“多家抗衡”的局面。有学者曾指出, 强有力的宗族观念, 及由此产生的舆论和面子压力, 使村庄内宗族之间的竞争变得重要16。由此可见, “长老型乡村治理精英”的产生往往伴随着乡村社会内部之间宗族力量的博弈, 最为直接的表现就是以小亲族与小亲族17的联合为手段, 影响甚至决定着村委会的选举, 并在日常中影响着乡村社会治理工作的开展。因此, “长老型治理精英”要想成为乡村社会治理的核心力量, 首先需要依靠自身公正公平、善于交际、能够代表本宗族利益等方面的能力, 在本宗族内树立威望进而获得宗族内部的认可, 成为本宗族内部德高望重的“长老”;其次, 宗族内的小亲族通过对内合作、对外竞争等途径获得乡村社会民主实践的主动权, 通过笼络选票等手段来实现本宗族内部精英向乡村社会治理精英的升级和转化 (图2) 。在这个过程中, 乡村治理精英成为了宗族利益的代名词, 因此善于对本宗族进行利益输送是成为“长老型乡村治理精英”的主要特点。

图2“长老型乡村治理精英”的行动逻辑

随着我国改革开放事业的发展, 尤其是税费制的改革, 农村地区的经济结构和人口结构发生了翻天覆地的变化, 大量的剩余劳动力从土地上剥离出来涌入城市。传统的宗族意识逐渐被淡化, 宗族组织也随着人口的流动而逐渐解体, 由宗族内在联系所构建的一种相对稳定的乡村秩序面临着巨大的挑战。

上述问题的存在, 并不意味着“长老型乡村治理精英”会随着社会的发展而退出历史舞台。调研中发现, 18当前“长老型乡村治理精英”依旧存在于我国一些经济落后、地理闭塞的贫困乡村地区, 并依靠自身在宗族内薄弱的影响力, 继续发挥着稳定社会治安等基本职能。但在乡村经济发展和产业结构调整等方面, 大多数“长老型乡村治理精英”并不愿意做出相应的变革, 导致所在乡村各项事业停滞不前, 脱贫攻坚的工作更是难以有序开展。诸如, 在湖北调研时, 有扶贫工作队反映原本想通过扶贫单位集体采购等途径为A村拓宽农产品销售渠道, 却因村支书疲于组织村民统一收购农产品而不了了之。一次性销售100余万元农产品的机会打了水漂。类似现象在吉林白山Z村也同样存在。出现这一现象的原因主要有两个:第一, 思想保守——“长老型乡村治理精英”大都年龄偏大, 思想固化, 不愿承担发展经济和产业所带来的风险;第二, 利益固化——“长老型乡村治理精英”的经济收入基本来自于担任村干部而获得的上级补贴, 他们清晰地认识到一旦发展了产业, 在乡村社会内部势必会出现新的“带头人”, 自己依靠宗族势力建立起来的权威必然会遭到挑战, 在新一轮的选举中就没有获胜的把握。为了规避这一风险, “长老型乡村治理精英”更愿意维持传统状态。

2.“任命型乡村治理精英”:委任与国家主导的治理结构

“任命型乡村治理精英”与特定时期的特定国家任务息息相关。新中国成立以后, 村级基层组织在国家政治、经济形势变化的影响下也发生了相应的变化。新中国成立之初, 为了巩固新生的国家政权, 在农村基层实行民主建政, 建立了村 (行政村) 级的政权组织。此后, 在村级建立了农业生产合作社, 农村基层政权组织和集体经济组织并存。1954年宪法颁布以后, 取消了村级政权, 乡镇成为农村的基层政权单位。乡以下的工作单位为自然村、选区或者行政村, 乡村治理精英的选拔和任免与上级单位息息相关, 由乡人民代表推举产生主任, 协助乡政府负责工作单位的日常工作。1958年开始, 全国各族人民开始进行了大规模的社会主义建设, 农村全面开展人民公社化运动。生产大队成为了乡村社会的基层组织, 负责日常的集体生产和生活。“文革”时期, 生产大队改为大队革命委员会, 直到1978年党的十一届三中全会重新修订了《农村人民公社工作条例 (试行草案) 》以后, 重新恢复和确定了农村人民公社、生产大队、生产小队的乡村社会治理体系。19在这一历史时期, 乡村社会基层组织成为了政社合一或行政性的经济组织, 肩负着行政管理和发展经济的双重历史使命, 乡村治理精英具有鲜明的政治功能。

“任命型乡村治理精英”的合法性权威来源于国家的直接或间接委任。《农村人民公社工作条例修正草案》 (后简称《草案》) 中指出, 人民公社的各级组织, 都必须执行国家的政策和法令, 在国家计划指导下, 因地制宜地、合理地管理和组织生产。20该时期能够确保乡村社会执行国家的政策和法令的最佳途径, 就是由国家直接委任乡村社会的治理人。分配制下的乡村社会需要治理精英组织生产和政治学习、工分统计、粮食分配、义务工分配等工作, 这对治理精英的个人素质要求较高。因此, 国家会在乡村中物色政治素养高、群众基础好、宗族势力大且公平公正的精英委任为治理人, 诸如人民公社时期的公社书记和管委会主任等。乡村生产大队长由社员代表大会讨论提出, 经公社管理委员会批准, 报告县人民委员会 (县人民政府) 备案。这些经国家委任的治理精英的主要职能是贯彻执行中央关于农村的政策、法令。《草案》中明确规定, 公社不能违反和改变中央既定的政策、法令, 并且要随时督促生产大队和生产队认真执行, 检查他们的执行情况。21公社根据国家计划和各生产队的具体情况, 兼顾国家和集体的利益, 向各生产队提出关于生产计划的建议, 并且可以对各生产队拟定的计划, 进行合理的调整。22因此, “任命型乡村治理精英”的行动路径 (图3) 就是一个单一的接受上级任务、执行上级任务并进行反馈的过程。这其中, “任命型乡村治理精英”作为国家与社会之间的一个联结纽带, 具有国家基层政权的性质。

图3“任命型乡村治理精英”的行动逻辑

随着改革开放在中国乡村地区的深入推进, 乡村社会的经济结构和人口结构发生了重大的变化。尤其是随着农村税费制改革的推行, “任命型乡村治理精英”在统筹资源、落实国家税收等方面的职能也逐步丧失。长期以来依靠管理和控制为主要工作方式的“任命型乡村治理精英”, 逐渐与中国乡村社会的发展需求相脱节。然而, “任命型乡村治理精英”并非从此退出了中国乡村社会的历史舞台。调研中发现, 当前我国现存“任命型乡村治理精英”在乡村社会治理中面临以下二个方面的现实困境。

第一, 难以平息的派系斗争。当前我国部分乡村内部派系斗争过于激烈, 严重影响了乡村社会的有序治理, 甚至会造成不良的社会影响。在这样的情况下, 为了维护乡村社会秩序, 缓解内部矛盾, 往往会由上级组织出面协调, 推举相对合适且具有党员身份的村民来担任乡村干部, 在政府部门的协助下循序渐进地改善乡村治理现状。

第二, 难以维持的乡村发展。在一些组织软弱涣散、经济发展落后、人口老龄化程度高的乡村地区, 单纯依靠乡村内部民主难以产生从事乡村治理的人选。为了维持乡村社会的发展和稳定, 上级组织往往会在现有的村民中物色一个相对较为优秀的进行培养, 进而将其通过相应的程序发展为乡村治理人, 完成日常行政工作, 维持乡村社会的稳定。

以上两种情况可以说明, 当前出现“任命型乡村治理精英”不再是一种制度构建的硬性要求, 而是国家托底乡村社会发展的柔性表现。而无论是脱贫攻坚还是乡村振兴, 均对乡村治理精英本身提出了更高的要求和更严的标准。“任命型乡村治理精英”在乡村社会中能力有限, 资源不足, 甚至面对乡村社会内部因派系斗争产生的矛盾而无能为力。这对于乡村社会顺应国家治理转型发展的趋势, 推动乡村振兴以及乡村社会治理能力的升级是亟待解决的问题。

3.“能人型乡村治理精英”:资源与能人主导的治理结构

“能人型乡村治理精英”是改革开放成果在乡村社会的生动体现。改革开放为乡村社会的发展注入了思想动力, 取消农业税等减负举措为乡村社会转型提供了契机。不少乡村企业因此发展起来, 随之而来的是农村经济分化和农村社会分层。原有的乡村熟人社会被分化为了三个群体:一是经商致富的老板群体;二是依靠劳动获得收入的务农群体;三是家庭缺少劳动力, 或者身体智力残疾的低收入群体。23在经济利益驱动下, 乡村社会治理结构也发生了相应变化。单纯依靠宗族势力或者国家的任命所形成的乡村治理精英很难在乡村社会中掌握话语权, 而是一些依靠自身发展产业带动大批农村剩余劳动力就业的“乡村老板”, 在乡村社会中拥有了较高的威望, 在乡村村民自治的民主实践中自然而然地被选举为乡村治理人。

因此, “能人型乡村治理精英”的权威合法性来源于村民自治的民主实践。村民在《村民自治法》的指导下, 通过选举的形式, 将可以给自己带来直观经济效益的乡村精英选举为乡村治理人。相较于“长老型”和“任命型”, “能人型乡村治理精英”对于改变乡村社会的产业结构提升乡村社会治理能力带来了显著的效果。他们通过发展乡村产业和村集体经济, 为乡村公共物品的供给提供资金;依托乡村企业搭建矛盾调解平台, 从企业员工的视角化解村民纠纷;筹集公益资金, 开展乡村社会内部的扶贫救济, 让丧失劳动能力的村民或者特困家庭能够共享乡村发展的成果。由此可见, “能人型乡村治理精英”对于乡村社会的治理是一个全面性、系统性的过程 (图4) 。在这个过程中, 只要能够持续性地让村民受益, 村民就会持续性地拥护其作为乡村治理精英的权威。因此, 在调研的过程中发现, 一个优秀的“能人型乡村治理精英”往往能够连任数届 (下页表1) 。更有甚者, 精英本身已经不愿继续从事乡村治理的事业, 在村民拥护和上级政府动员的双重“施压”下, 又不得不重新回到乡村治理的舞台。

图4“能人型乡村治理精英”的行动逻辑

表1“能人型乡村治理精英”的工作年限及治理抓手

就当前乡村社会发展的需求来讲, “能人型乡村治理精英”对于改善乡村社会的经济状态和物理形态, 推动脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施具有重要的作用。因为“能人型乡村治理精英”所依赖的内生权威从根源上来讲是来自于乡村经济的发展, 也就是现代化的动力, 在此基础上获得了组织权威的认可。由此带来的乡村治理形态具有较强的稳定性和持续性, 能够有效地实现组织与乡村社会之间的联结和互动。

但不可否认的是, “能人型乡村治理精英”在推动乡村社会发展, 改变乡村社会经济结构的同时, 也为自身的产业发展积累了相应资源优势, 使其在乡村社会中具有了双重身份属性, 一是治理人的角色, 二是获利者的角色。正是这样的双重属性, 使得“能人型乡村治理精英”面临着一系列的挑战。

第一, 小农思想与乡村产业发展的不对称状态。在小农思想特征显著的乡村地区, 当“能人型乡村治理精英”兼具创造财富和乡村治理两项功能的时候, 在很大程度上无法得到部分村民尤其是“他派系”村民的认可和支持。村民的质疑在很大程度上影响了“能人型乡村治理精英”作用的发挥。

第二, 多重能人及其利益群体之间的抗争状态。随着国家脱贫攻坚的实施, 乡村社会中所获得的国家资源也越来越充沛, 乡村治理精英能够调配的资源也就会越来越多。这对于“能人型乡村治理精英”来讲, 无疑是一件好事。一方面他们能够通过这些资源的调配, 通过利益的媒介, 打破传统乡村社会中基于血缘和宗族所形成的内部派系隔阂, 建立新的利益共同体, 进而吸收更多的支持者和拥护者。另一方面, 作为“能人型乡村治理精英”, 自身大都拥有一定的产业基础, 掌握资源调配权限的他们, 有更多的机会推动自身产业的发展。因此, 在这样的形势下, 越来越多乡村治理中的“能人”, 想通过获得乡村治理权威, 成为乡村治理精英这一途径, 来获得资源的调配权限。

当一个乡村社会内部出现多个“能人”时, 他们之间会因争夺治理乡村和分配资源的主导权而出现激烈的竞争。部分派系企图利用贿选等非法途径干预选举工作, 更有甚者动用黑恶势力操控选举, 严重影响了乡村自治的有序进行, 为乡村社会民主实践带来了挑战。

(二) “嵌入型乡村治理精英”的行动逻辑 (以驻村第一书记为例)

“嵌入型乡村治理精英”与国家宏观制度安排关系密切。“驻村第一书记”24作为“嵌入型乡村治理精英”的一类典型代表, 是国家脱贫攻坚宏观视野下的一项具体举措。在很长一段时期内, 我国乡村社会作为一个相对自治的空间, 基本延续着内生的治理逻辑。无论是何种形式的乡村治理精英都是由乡村社会内部产生, 这些内生型的乡村治理精英通过一定的治理手段实现乡村社会与国家之间的一个二维动态联结互动。“嵌入型乡村治理精英”的产生, 打破了传统以来的二元互动结构, 构建起了以贫困治理为轴心、以乡村社会和国家为坐标的三元互动联结模式。

“嵌入型乡村治理精英”的权威合法性来源于国家和乡村社会两个层面, 这是由其考核体制所决定的 (下页图5) 。“驻村第一书记”的工作需要接受派出单位和当地组织部门的双重考核, 考核除了依据脱贫指标以外, 更大程度上需要参考所驻村贫困户的评价。这个考核过程相较于其他形式的干部考核, 更为精细和复杂。上级考核小组深入到每一个贫困户中核对脱贫指标、调研评价情况。脱贫指标作为一项数据指标, 其考核相对是客观公正的, 真正对于“驻村第一书记”考核产生影响的是贫困户的评价。

图5“驻村第一书记”的行动逻辑

观察贫困户对“驻村第一书记”的评价, 可以清晰地了解到扶贫过程中的利益抗衡关系。很多贫困户的基本假设是评价的越低所能获得扶持的力度就会越大, 时间也就越持久。因此, 态度评价的过程中会刻意地倾向于“差”。更有非贫困户因不满于不能享受扶贫政策, 也会刻意地选择“差”。由此而得出的评价结果往往总体上要差于“驻村第一书记”的实际工作成效。“驻村第一书记”所面临的挑战不仅来自于村民, 也来自于乡村社会原有的领导班子。这一现象大都出现在经济落后、地理闭塞, 原有乡村领导班子思想固化的地区。诸如, L村驻村第一书记说:“原本想为村里落实一个农作物的产业项目, 村民大会也都通过了, 镇上的部门也都同意了。村支书却‘装傻’表示不知道, 不签字也不盖章, 最后导致这个产业项目‘流产’。他就是怕村里发展起来以后, 村民们不听他话了, 做不了村支书, 拿不到补贴, 生活就没保障了。他这把年纪自己干不了, 也不让村民干, 我们这些外面来的, 只能干着急。”25“驻村第一书记”在开展驻村工作过程中出现的所谓“站队”不正确现象, 也会招致原有村班子的不满。

“嵌入型乡村治理精英”作为乡村熟人社会以外的陌生群体, 进入乡村社会以后, 依靠国家所赋予的乡村治理权责, 在较短的时间内打破了长期以来乡村社会形成的稳定秩序空间, 带来了乡村社会内部资源和治理结构的重新洗牌。与此同时, 其工作的开展在很大程度上受制于乡村社会原有的权力结构。如何有效地处理与原有权力结构之间的关系, 如何做好群众工作?如何切实有效地坚强基层党建、推动精准扶贫、提升治理水平?成为当前“嵌入型乡村治理精英”需要思考和解决的主要问题。

三、乡村治理精英与中国乡村振兴

前已述及乡村精英在村治中的重要作用, 在中国农村进入新时代后, 国家对农村的战略已由“新农村建设”转为“乡村振兴”战略。国家把乡村振兴战略分为五个方面的振兴——产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。其中乡村的“人才振兴和组织振兴”均涉及乡村治理精英。换言之, 乡村振兴需要依靠各类主体的积极参与, 一方面政府要积极引导, 构建社会上下协同发展的格局;另一方面需要乡村的内生力量和多元治理, 从而保证乡村发展充满活力, 和谐有序。因此, 激发乡村治理精英的活力和治理能量是确保乡村振兴战略实施的动力所在, 这一部分笔者将着重从乡村治理精英的视角来探索乡村振兴战略的途径。

(一) 内生型互动

前文依据乡村治理权威的来源将“内生型乡村治理精英”划分为“长老型”“任命型”和“能人型”三种类型。但同样作为产生于乡村社会内部的治理精英, 不能忽视的是三者之间的内在互动关系。也就是说, 需要探讨分析三者之间的内部转化空间。转化的空间来源于组织化权威与乡村社会源生权威之间互动的空间, 来源于组织化权威对于乡村社会源生治理形态的尊重和充分利用。转化的过程需要一定的媒介, 通过媒介, 乡村社会秩序在精英转化的过程中能够保持其相对稳定的状态。

帕森斯认为, 在社会系统之间, 存在着多种多样的“输入-输出”的交换关系, 形成社会系统的过程, 而在复杂的社会系统当中需要一定的媒介才能实现内部的交换关系, 金钱、权力、影响、义务就是交换媒介。26这些媒介都可以作为一种符号, 在集体行动和人与人之间的交往过程中被使用。内生型乡村治理精英在从事乡村治理的过程中便是通过这些不同的媒介来实现不同的乡村治理效果的。探讨他们之间的互动, 其实就是探讨这些媒介在内生型乡村治理精英之中的交互转化。

互动符号的来源决定了“内生型乡村治理精英”之间转化的可能性, 并与乡村治理的成效之间存在一定的关联度 (表2) 。“长老型乡村治理精英”掌握的互动符号是“影响”, 即依靠宗族势力所建立起来的权威体系。“任命型乡村治理精英”所掌握的互动符号是“义务”, 这里的“义务”是对上级组织的义务。“能人型乡村治理精英”所掌握的互动符号是“金钱”, 即依靠增加农民财富而获得的治理权威。其中, “长老型”和“能人型”的互动符号来源为组织和乡村社会内部, 在实践中的治理效果要优于“任命型”。同时, 两者之间存在着转化的可能, 这种可能性成立的基础是“影响”与“金钱”两种符号的交互作用。

表2“内生型乡村治理精英”的互动符号及其来源

转化的过程需要“长老型乡村治理精英”个人具备解读和吸收政策的能力。在原有治理权威的基础上, 充分发挥组织动员能力, 利用自身所掌握的影响力, 转变乡村发展模式, 实现乡村社会的“传统-现代化”转型。调研中发现, 在集体产业发展较好, 现代化水平较高的乡村社会中, 乡村治理精英基本是实现了由“长老型”到“能人型”的转化 (下页图6) , 在其转化过程中, 应重视以下三个方面的基本问题:第一, 尊重乡村社会发展的内在逻辑。中国的乡村社会发展有其既定的内在逻辑, 因此, 要尊重乡村社会的内在发展逻辑, 尊重乡村社会源生权威的治理。组织化在乡村社会的实践必须与乡村社会的源生权威相结合。第二, 把握国家政策的空间。“内生型乡村治理精英”的互动转化, 需要在外部政策环境的刺激下才能完成, 改革开放是一个重要的时间节点, 在这个过程中部分“内生型乡村治理精英”实现了转化。当前, 乡村振兴战略的提出, 注定是一个新的时间节点, “内生型乡村治理精英”的转化升级, 关键在于“内生型乡村治理精英”能否把握住政策的空间, 实现乡村发展的升级。第三, 正视乡村治理精英的内部淘汰性。“内生型乡村治理精英”具有鲜明的内部淘汰性, “任命型乡村治理精英”很有可能会在乡村社会的转型发展中被取代。

图6 长老型与能人型乡村治理精英之间的互动转化

(二) “内生型”与“嵌入型”的互动

脱贫攻坚的实施将整个乡村社会纳入国家治理体系之中。长久以来, 中国乡村社会内部的二元互动格局被打破, 形成了“嵌入型乡村治理精英”“内生型乡村治理精英”以及村民的三元交互格局。就目前来看, “嵌入型乡村治理精英”作为国家脱贫攻坚的一项制度安排, 在很大程度上解决乡村社会封闭发展过程中所存在的资金、政策以及资源短缺等问题, 在实践中表现出了较为明显的优越性。

但作为嵌入的治理能量, 与中国乡村社会内部治理能量之间存在着一定的冲突和交互壁垒, 主要表现在两个方面。第一, 利益冲突壁垒。“嵌入型乡村治理精英”进入乡村社会以后, 改变了原有的乡村治理格局, 同时也改变了乡村社会原有的利益格局, 由此必然会对部分“内生型乡村治理精英”的利益带来冲击。第二, 熟人社会壁垒。中国乡村社会是一个典型的熟人社会, 乡土秩序的构建是基于内部熟人之间的联结。“嵌入型乡村治理精英”在乡村社会中从事治理实践最大的困境在于如何处理与乡村熟人社会之间的隔阂。

破除壁垒的关键在于寻找“内生型”与“嵌入型乡村治理精英”之间的联结要素 (表3) 。所谓的联结要素就是寻找不同类型在治理困境中的契合点, 然后互为补充。“长老型乡村治理精英”个人利益导向显著, 缺乏乡村转型发展的经验、能力和动力, 在其通过内在转化成为“能人型乡村治理精英”之前, 很难适应乡村社会的发展和乡村振兴战略的需求, 因此, 要想实现“长老型”与“驻村第一书记”之间的联结是十分困难的。“任命型乡村治理精英”存在的最大问题就是发展内在动力不足, 这是制约其与“驻村第一书记”联结的困境。“能人型乡村治理精英”所面临的发展思维有限、派系斗争以及贿选霸选等现实困境, 可以利用“嵌入型乡村治理精英”所具有的优势来进行弥补, 因为“驻村第一书记”带有鲜明的政策和资金优势, 能够有效弥补“能人型乡村治理精英”在乡村社会发展转型过程中存在政策资源短板, 并为乡村产业的发展转型提供更多的资源供给。组织权威的直接嵌入, 通过加强基层党建等途径, 能够起到监督规范乡村社会民主运作、规避乡村派系斗争的效果, 进而使得“能人型乡村治理精英”的关注点转向乡村经济发展、治理提升和产业转型等方面, 推动乡村振兴战略的有效实施。

表3 治理精英互动联结点分析

因此, 乡村振兴战略的实施关键在于破除“能人型乡村治理精英”与“嵌入型乡村治理精英”之间的互动壁垒, 实现两者之间的有机共融 (图7) , 使其能够共同致力于乡村振兴战略的实施。

图7“能人型”与“嵌入型乡村治理精英”的互动联结

第一, 组织保障。与其他国家相比, 中国地方治理的一个重要特征是党在地方治理中对政府和社会关系的重要影响。在中国, 党既在政府之中, 也在社会之中。27党作为核心能动者, 具有核心的政治权力, 办好乡村的事情, 实现乡村振兴, 关键在于乡镇党委支持, 这将有利于整合各方资源。乡村不少惠农政策需要在执行中成立任务型“工作领导小组”的组织保障机制, 由上级党委亲自主抓, 使之具有“高政治势能”。28“嵌入型乡村治理精英”所面临的困境需要在完善制度设计的过程中得以解决。因此, 这需要从组织层面上明晰“嵌入型乡村治理精英”的权责关系, 解决职责大于权限的问题。将责任机制、权力机制和激励机制纳入同一个体系中进行考量, 并在一定程度上赋予“嵌入型乡村治理精英”开展乡村治理, 合理汲取资源、分配资源的权限, 使得“嵌入型乡村治理精英”在乡村社会中拥有更多的自主权。

第二, 组织升级。“嵌入型乡村治理精英”在乡村社会中除了应当推动乡村正式组织的巩固与发展以外, 更应当依托党组织力量衔接乡村社会中正式组织与非正式组织, 创新乡村社会组织模式, 推动乡村组织的升级。具体而言, 中国乡村社会长期发展过程中形成了特定的生活方式、生产方式、交往方式、认知水平, 使得非正式组织在乡村社会中具有更深远的影响力。作为正式组织的党组织应当充分认识到非正式组织在乡村治理过程中的积极作用, 并发挥正式组织的内部组织能量, 来激活乡村社会中非正式组织 (诸如农业合作社、红白喜事会等) 的组织活力, 克服乡村社会中传统非正式组织的不确定性等问题, 鼓励以农村致富能人为核心聚合农民的组织化方式。另一方面, 充分挖掘乡村协会所具有的广泛兼容性、充分自主性、非盈利性和高度灵活性等优势, 以协会模式将农民联结起来, 通过组织升级提高村民收入的稳定性和持续性, 进而增强村民对乡村社会的认同感和归属感。

第三, 优势互补。“能人型乡村治理精英”与“嵌入型乡村治理精英”在乡村社会中均具有较为明显的优势, 实现两者优势的有机融合是推动乡村振兴的必由之路。“能人型乡村治理精英”具有乡村治理以及发展乡村产业的优势和经验, 特别是由“长老型乡村治理精英”转化而来的“能人型乡村治理精英”能够更加有效地挖掘并发挥乡村熟人社会的治理能量。而“嵌入型乡村治理精英”则具有汲取上级政策、资金资源的优势, 能够为“能人型乡村治理精英”的治理提供有益补充, 同时, “嵌入型乡村治理精英”作为组织权威的直接嵌入, 在组织运作方面掌握更多规范经验, 能够为规范乡村社会的基层党建、提升乡村社会的智力水平提供支持。

(三) 乡村组织化升级模式

纵观中国的革命、建设和发展的不同历史时期, “组织起来”是中国共产党长期执政以来最为宝贵的实践经验之一。家庭联产承包责任制后, 由于生产成为家户的事, 在市场经济的冲击下, 在一段时期内农村体制出现“去组织化”的困境:乡村社会大量人口流出, “空心化”、“老龄化”问题凸显, 农村基层党组织涣散, 不少党员失联, 削弱组织能量, 也成为滋生腐败的原因之一。

针对这一现象, 2012年后中共提出的“全面从严治党”, 是“再组织化”的理性选择, 中共通过加强“党的全面领导”来进行农村组织制度的再造, 以期推动新时期的乡村治理体系与治理能力现代化。在中共对农村进行组织再造中, 以“驻村第一书记”为代表的嵌入型治理精英作为首选方案, 笔者将从“驻村第一书记”的视角出发, 探究乡村社会“再组织化”的途径, 并试图提出乡村社会组织化升级的体系。

1. 组织衔接

“驻村第一书记”旨在通过国家权威向乡村社会介入来解决新时代农村经济发展中所面临的资源短缺、政策短缺等现实问题。在这项制度安排中, “驻村第一书记”作为嵌入型的乡村治理精英被赋予了四项重要的职能, 即组织建设、脱贫攻坚、服务人民和推动乡村治理。组织建设作为其中一项基础性的职能, 应当以此为主线贯穿其余四项职能的发挥, 以推动乡村振兴战略的实施。

从“驻村第一书记”权威合法性的来源看, “驻村第一书记”在组织方面所具有的优势不仅仅应该体现在推动乡村正式组织的巩固与发展上, 更为重要的是在于依托党组织的力量衔接乡村社会中正式组织与非正式组织 (见图8) , 创新乡村社会的组织模式, 实现乡村组织的升级。中国乡村社会长期发展过程中形成了特定的生活方式、生产方式、交往方式、认知水平, 使得非正式组织在乡村社会中仍然发挥一定的影响, 作为驻村“第一书记”充分认识到非正式组织在乡村治理过程中的积极作用, 通过发挥正式组织的内部组织能量来激活乡村社会中非正式组织 (诸如:农业合作社、红白喜事会等) 的组织能量, 并挖掘各类乡村协会。

图8 乡村组织衔接

2. 体系重构

国家对“驻村第一书记”机制有正式的考核机制、奖惩机制、退出机制等, 依托这些机制, 可以重构乡村组织体系, 并为之提供相应的实践空间。如前所述, 经过市场经济30年的冲击, 农村社会尤其是中西部地区的农村遇到的最大困境就是“缺人”。“驻村第一书记”的进入在一定程度上解决了这些问题, 并推动乡村社会人才梯队的构建与交互。在这一过程中既要注重正式组织中人才的培育, 保障正式组织高质量延续, 同时也要注重非正式组织中能人的培育, 使非正式组织中的能人能够成为正式组织源源不断的力量补给。从本质上看, 这一组织体系重构对推动乡村振兴也有深远影响。

四、结语

随着乡村振兴战略的提出, 农村社会三种治理精英如何发挥作用成为一个需要思考的重要问题。“长老型乡村治理精英”因思维模式比较传统, 自身的能力和素质已经无法适应当前乡村社会发展的需求。“制度型乡村治理精英”出于对个人利益的维护, 不愿为乡村的发展和产业结构调整做出相应的努力, 阻碍了一些有发展条件的乡村地区的转型之路。相比于前两种“内生型乡村治理精英”, “能人型乡村治理精英”因其曾在市场经济下带领村民致富, 因此, “能人型乡村治理精英”将在乡村振兴战略中的契机中有更多的表现。

当前, 中国正面临乡村振兴战略的新课题, 如何实现乡村振兴中的组织再造成为政学两界关心的话题。从组织化的视角认为两者有效衔接可以从以下两个方面做出努力:第一, 将选派“嵌入型乡村治理精英”作为一项长效性制度安排与培育“内生型能人乡村治理精英”相结合, 是乡村振兴发展的有效途径。第二, “嵌入型乡村治理精英”与“内生型乡村治理精英”之间互动的基础是乡村社会内部正式组织与非正式组织的有效衔接, 并依据组织的升级构建适应乡村振兴发展的组织体系。

作者简介： 郭苏建, 复旦大学国际关系与公共事务学院 (上海200433) 教授, 博士生导师, 主要从事比较政治学与中国政治、比较政治经济学、治理理论研究;; 王鹏翔, 复旦大学国际关系与公共事务学院博士生, 主要从事中国政府与政治、基层治理研究。

来源：南开学报(哲学社会科学版)2019年04期